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食品安全應(yīng)變單一治理為復(fù)合治理
以鎘超標大米為例來描述風險社會，我們會得到如下的狀態(tài)，鎘超標大米的源頭是因為土地被污染，污染源自于礦業(yè)開發(fā)，作為新興的工業(yè)大國，我們對于各種礦產(chǎn)資源的需求就像一個無底洞，將我們自身置于越來越不安全的污染環(huán)境中。人們已經(jīng)認識到問題的所在，也采取一些措施來避免壞情況的出現(xiàn)，但是危險總是以我們意想不到的方式一再重復(fù)，讓人防不勝防，而囿于眼前的增長及消費欲望的滿足，未來的各種可能性就顯得不那么重要。所以，我們也就不難理解，為什么食品安全一類的問題會呈井噴之勢。
作為風險社會的一個典型問題，解決食品安全問題的難點，一方面在于它只是很多風險中的一個環(huán)節(jié)，環(huán)境污染越來越嚴重，安全的食品資源就會越來越稀缺，導(dǎo)致健康面臨更大的壓力。另一方面，類似的情形，在食品安全體系內(nèi)也存在，鎘污染的大米也好，毒奶粉和地溝油也好，都是以個案的形式作用于整個風險系統(tǒng)。以目前的社會管理來應(yīng)對這一情形，除了頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳之外，幾乎沒有更好的辦法。
要想徹底解決問題，需改變目前相對單一的社會管理思路，構(gòu)建以復(fù)合治理為特征的現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)。其核心在于，通過制度調(diào)整重塑社會內(nèi)部各種關(guān)系，在強化政府權(quán)威性的同時，提高社會自我組織與治理能力，充分發(fā)揮各個社會行為者的能力，共同有效應(yīng)對各種可能出現(xiàn)的風險。
對政府而言，必須重塑權(quán)威，提高民眾對政府的信任度。尤其要實現(xiàn)法治、透明、責任以及回應(yīng)性，使政府職能充分發(fā)揮，從而確保內(nèi)部治理的有序化，減少不安全因素出現(xiàn)。同時積極培育、完善和壯大市場與公共社會，提高其自組織和自我規(guī)范能力，既對公共權(quán)力的過度擴張進行有效的約束，二者之間也能夠形成有力相互制約。包括建立一個積極的公民社會，維護個人的權(quán)利并實現(xiàn)相互寬容。還有提高個人、組織的責任感、風險意識以及風險的識別能力，提高其行為和決策的理性程度。
而要想實現(xiàn)上述力量的復(fù)合，實現(xiàn)對社會風險信息的監(jiān)測、通報、發(fā)布，建立在風險充分評估基礎(chǔ)上的公共決策整合是關(guān)鍵。就食品安全來說，目前我國與食品安全相關(guān)的信息大多是由各地政府的職能部門自行發(fā)布，出于種種原因，不僅不同部門對同一內(nèi)容公布的信息不同，甚至同一部門對同一內(nèi)容的信息公布也不一致。因此，需要盡快建立功能更為強大的，能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的食品安全信息監(jiān)測、通報、即時發(fā)布的信息流通體系。尤其是運用現(xiàn)代信息技術(shù)手段實現(xiàn)對國土范圍內(nèi)食品安全狀況的整體監(jiān)控，有助于協(xié)調(diào)、解決全國性的食品安全問題，促進多頭管理向統(tǒng)一管理的轉(zhuǎn)變。
信息的公開發(fā)布及共享不僅可以使相應(yīng)部門隨時了解食品領(lǐng)域的最新安全形勢，也從整體上節(jié)約了監(jiān)管成本。網(wǎng)絡(luò)的便捷與及時，能夠?qū)崿F(xiàn)政府對食品安全的動態(tài)監(jiān)測，有利于政府部門及時做相應(yīng)的評估和決策，把突發(fā)的、潛在的食品安全風險降至最小。通過網(wǎng)絡(luò)運行體系，對食品安全信息收集、歸納、匯總，經(jīng)過科學的研究分析，由有關(guān)部門即時統(tǒng)一對外發(fā)布，有利于引導(dǎo)公眾在第一時間了解事件的真實情況，從而減少猜測和不負責任的謠言的流傳，進而采取更為理性的行為，避免由于發(fā)布矛盾信息造成的政府威信下降和公眾選擇的困難，從而將風險降至最低。
食品安全追溯系統(tǒng)值得期待
5月25日上午，上海市食安辦主任閻祖強在做客2013上海民生訪談時，披露和介紹了今年上海市食監(jiān)工作長效機制建設(shè)的主要硬任務(wù)，即要在今年通過以下幾種手段提振市民對上海食品安全的信心：
一是食品安全追溯系統(tǒng)的建設(shè)。數(shù)年前，國內(nèi)相繼發(fā)生瘦肉精事件和農(nóng)藥殘留超標蔬菜事件。事后，上海市率先在國內(nèi)建立起豬肉和蔬菜的安全追溯系統(tǒng)。此后，上海市的豬肉和蔬菜至今都沒有發(fā)生大的安全事件。經(jīng)驗可鑒，做法可推，今年食品安全追溯系統(tǒng)將覆蓋到乳制品、食用油、牛羊雞鴨肉等。
二是監(jiān)管職能下移。眼下，上海市只有工商部門把監(jiān)督的機構(gòu)觸角伸到了街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)。隨著生產(chǎn)流通兩個環(huán)節(jié)中食品監(jiān)管職能的重新劃定，本市將把食藥監(jiān)機構(gòu)向下安置到街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)，把加強一線監(jiān)管落到實處。而填補監(jiān)管縫隙也屬于食品安全監(jiān)管職能下移的內(nèi)容，今年要填平食藥監(jiān)與農(nóng)委、商委之間的監(jiān)管縫隙。
三是食品安全黑名單制度將在下月首推，屆時將向全社會公布一批上“黑名單”的食品企業(yè)名稱。這也是一記食品安全監(jiān)管的“殺招”，但眼下的殺傷力和震懾力尚不夠強：一來上了黑名單的食品企業(yè)能否被“終生禁止入行”尚有待修法予以明確；二來即使上海市不準黑名單上的企業(yè)再入行，但其仍有可能到外省市生產(chǎn)銷售；而且，假如黑名單上的企業(yè)將自身名稱、法人代表等工商登記信息全換掉，那他們經(jīng)改頭換面后仍可卷土重來繼續(xù)危害百姓與社會。
食品安全監(jiān)管在以往之所以廣受輿論詬病，除去行政執(zhí)法監(jiān)管各環(huán)節(jié)的自身問題外，還有監(jiān)管縫隙無人牽頭填平、信息分散、生產(chǎn)流通各環(huán)節(jié)無從追溯并顧慮黑名單制度危及地方GDP增長、稅收和就業(yè)這四大深層次頑癥。我們欣喜地注意到，上海市食監(jiān)部門正在為逐步消除這四大頑癥作積極探索與嘗試。一旦探索與嘗試做到了位，市場上銷售的大宗食品經(jīng)得起“刨根問底”當完全可期。
監(jiān)管升級利好第三方檢測
從“毒大米”、“”、“地溝油”、“塑化劑”到近期的“假羊肉”、“毒生姜”……“黑天鵝”頻頻光顧食品行業(yè)，令消費者信心備受打擊?！皟筛摺痹航诔雠_《關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》，明確了危害食品安全相關(guān)犯罪的定罪量刑標準。
行業(yè)分析師認為，隨著司法解釋中食品安全犯罪的從嚴量刑，有利于龍頭企業(yè)原料采購的安全性和加強監(jiān)管力度，建議重點關(guān)注雙匯發(fā)展、伊利股份、貝因美等龍頭公司。
分析人士認為“食品安全可追溯”是解決食品安全問題的有效途徑之一，一旦發(fā)生質(zhì)量安全事件，可以通過記錄或標識進行追溯，及時召回問題產(chǎn)品。按照商務(wù)部的表述，“十二五”(2015年)末，爭取讓肉類蔬菜流通追溯系統(tǒng)覆蓋到所有百萬人口以上城市，并涵蓋肉菜、禽畜、水果、水產(chǎn)品、食用菌、豆制品等各類食品。據(jù)測算，未來3年，食品溯源建設(shè)相關(guān)投入將超過120億元。